建隆二年（961年）仲春，汴京皇城的崇文院偏阁内，烛火彻夜未熄。大理寺卿窦仪躬身立于案前，案上摊开的《唐律疏议》与五代《大周刑统》叠压在一起，朱笔圈点的痕迹密密麻麻。殿外传来更夫敲过三更的梆子声，窦仪揉了揉发酸的眼眶，伸手将一卷新誊写的《编敕》拉到近前。这是太祖登基后收集的百余条临时诏命，如今要与律、令、格、式一同纳入国朝律法体系。
“窦卿，这律与敕的界限，还需再明晰些。”太祖赵匡胤的声音突然从阁外传来，窦仪连忙起身迎驾。皇帝身着常服，手中握着一份地方奏报，“方才看曹州奏疏，有百姓因私贩盐铁依律当处绞刑，却因去年大赦敕令减为流刑。若律敕混杂，日后官吏断案，岂不乱了章法？”
窦仪躬身回道：“陛下圣明。唐时律为正条，令、格、式补律之不足，敕则为临时处分。如今我朝承五代之弊，敕令繁多，臣正欲将建隆以来的敕令分类编订，与《宋刑统》并行。只是……”他顿了顿，“五代时敕常越律而行，如今需立规制，凡敕令需经刑部审核，方可颁行，避免与律冲突。”
太祖颔首，指尖在《宋刑统》初稿上划过：“就依你所言。朕自登基以来，常念‘宽仁治世’，但立法需严，方能止恶；用法需恕，才不伤民。这《宋刑统》既要承唐律之精髓，也要改五代之苛政，比如那‘私藏兵器’条，民间猎户持弓箭防身，便不该与盗甲胄同罪。”
此时，内侍呈上一份来自蜀地的文书，太祖看后眉头微蹙：“孟昶旧臣中有贪赃者，依律当罢官抄家，但其子上表称父有军功，求免罪。这便要用到‘制’了。制为特旨，可酌情处分，但需记录在案，日后不得为范例。”
他将文书递给窦仪，“你与枢密院、中书省商议，定个章程：凡制、敕、宣三类诏令，制用于军国大事与特赦，敕用于日常行政，宣则为紧急处分，三者不得混用。”
阁内烛火摇曳，窦仪将皇帝的旨意逐条记录在案。他望着案上堆叠的律、令、格、式、编敕、制、敕、宣八种法律文书，心中暗叹：大宋初立，法网己比唐时繁复数倍，日后若不能严加规范，恐生乱象。
只是此时的他尚不知，数十年后，这张法网会因御笔、断例、申明、条例的加入，变得愈发错综复杂，最终缠绕成一张连官吏都难以理清的巨网。
元丰二年（1079年）六月，汴京的热浪裹挟着变法的风潮，涌入尚书省刑部衙门。新任刑部尚书李定手持神宗皇帝亲颁的《敕令格式体例》，站在满朝文武面前，声音铿锵：“自今日起，敕、令、格、式各有定位。敕定罪名，令载事制，格为赏格，式为体例。凡之前律、敕混杂者，皆依此体例重修！”
朝堂之下，参知政事王珪眉头微蹙，待李定话音落下，便出列奏道：“陛下，唐以来律为根本，敕仅为补充。如今以敕定罪名，岂不是将临时处分变为常法？恐日后敕令日增，律将名存实亡。”
神宗坐在龙椅上，手指轻叩御案，目光扫过殿内：“王卿所言，朕亦思虑过。但近年变法，旧律多有不合时宜之处，比如青苗法、保甲法，若依旧律，官吏推行时处处受限。以敕定罪名，正是为了让律法跟上朝政变革，何来‘名存实亡’之说？”他抬手示意李定继续，“你且说说，如何区分敕与令？”
李定躬身答道：“回陛下，凡涉及刑罚者，皆入敕；凡规定行政事务者，皆入令。比如‘盗官物’，若量刑定罪，便载于敕；若规定官物保管之法，便载于令。格则用于定赏赐等级，如军功赏格、捕盗赏格；式则为文书体例、官署仪制，如吏部选官式、户部记账式。如此分类，各司其职，官吏断案、行政皆有依据。”
这番话引得台下议论纷纷。大理寺少卿韩维出列反驳：“臣以为不妥！此前断案，皆以《宋刑统》为根本，敕令若与律冲突，需经‘申明’（对律法的解释）定夺。如今以敕定罪名，若敕令朝令夕改，地方官吏如何适从？去年江南路便有一案，依旧律当判徒刑，依新敕却判流刑，百姓首呼‘法无定准’。”
神宗闻言，沉默片刻，而后道：“律法本就需因时制宜。朕令你们重修敕令格式，便是要让律法清晰明了，而非混乱。”他转向李定，“你需督促刑部、大理寺，凡新订敕令，皆需与《宋刑统》比对，若有冲突，需在申明中注明缘由，不得擅自废律。”
然而，神宗的旨意并未完全遏制律法的膨胀。此后数月，各地奏请颁行的敕令络绎不绝——为推行市易法，颁《市易敕》；为整顿漕运，颁《漕运敕》；为规范科举，颁《贡举敕》。至元丰三年年末，仅刑部存档的敕令便己逾两千条，而令、格、式的数量也较改制前增加了三成。
大理寺评事苏轼（此时尚未因乌台诗案被贬）在审案时，曾对同僚叹道：“昔日断一案，只需查《宋刑统》与编敕；如今需查敕、令、格、式，还要核对数十条申明，稍有不慎便会出错。前日审一桩田宅纠纷，依令当判归原主，依格却因原主欠缴赋税需充公，最后只得奏请尚书省定夺，如此往复，何谈效率？”
同僚苦笑摇头：“苏兄可知，去年陕西路有个县令，因误将敕中罪名当作令中事务处理，被弹劾罢官。如今官吏断案，皆如履薄冰，却仍难免出错。这法网是越来越密，可也越来越乱了。”
宣和七年（1125年）冬，金军南下的消息传至汴京，皇城内外人心惶惶。刑部衙门内，侍郎何栗望着案上堆积如山的法律文书，烦躁地将一份《御笔手诏》扔在桌上：
“陛下近日连下十余道御笔，一会儿令严惩逃兵，一会儿令赦免流民，御笔与敕令冲突，敕令与律条相悖，叫我们如何执行？”
旁边的主事官小心翼翼地捡起御笔，低声道：“侍郎大人，御笔乃陛下亲书，优先级在敕、令、格、式之上，即便与律冲突，也需照办。前日大名府有个都统制，因未按御笔处死逃兵，己被革职查办。”
何栗叹了口气，伸手抽出一卷《断例集》。这是近年来将各地司法判例汇编而成的文书，如今己成为官吏断案的重要依据。
“你看这卷断例，宣和五年有个案子，百姓因饥馑盗粮，依律当判杖刑，依断例却判了徒刑，只因当年陕西路旱灾，朝廷令‘严防盗匪’；如今河南路也闹饥荒，若依此断例，不知要多判多少人。”
他顿了顿，又抽出一份《条例》，“还有这《茶盐条例》，去年刚修订过，今年又加了十条补充，官吏记都记不住，更别提百姓了。”
此时，内侍送来一份来自相州的奏报，何栗看后脸色愈发凝重：“相州知州奏称，境内有百姓因私藏《水浒传》（此时己流传民间）被举报，依敕令当判流刑，依申明却称‘民间小说非禁书’，知州不敢决断，特来请示。可如今金军都快到黄河了，朝廷哪有心思管这些？”
主事官低声道：“大人，如今地方官吏大多专断行事。上个月真定府有个县尉，因抓捕‘乱民’时滥用酷刑，被百姓告到提刑司，可提刑司正忙着调兵设防，竟不了了之。《宋史》日后若记此时刑政，怕是要写‘刑书益繁，刑政紊矣’啊。”
何栗默然点头。他走到窗边，望着窗外灰蒙蒙的天空，想起太祖初年窦仪编订《宋刑统》时的场景。那时律法虽承唐制，却尚有条理；元丰改制后，敕令格式虽然有新界定，却开启了律法膨胀的闸门。
如今到了宣和年间，御笔、断例、申明、条例层层叠加，律己成了空架子，敕令朝令夕改，官吏要么畏缩不敢断案，要么肆意专行，这大宋的法网，终究还是乱了。
没过多久，金军渡过黄河的消息传来，汴京城内一片混乱。刑部衙门的文书被仓皇出逃的官吏丢弃在街头，风吹过散乱的律、令、格、式、编敕、御笔、断例，纸张翻飞，如同大宋百年间错综复杂的法律体系，最终在乱世中失去了往日的规整。
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