乌桓稍王部既灭，辽西之地尽归高论。论驻跸白城都督府，召集群臣议事，帐中烛火通明，舆图铺展于案，十郡疆域历历在目。论按剑立于案前，谓郭嘉、荀彧、胡昭等曰：“今乌桓八部覆灭，宾图、昌黎、柳城、白城、赤峰、承德、河口诸地皆平，辽东旧郡亦归一统。当承制设州，定官分职，以固疆土、安民心，诸位有何良策？”
荀彧率先出列，躬身进言：“主公平乌桓、复汉土，功盖当世。今新定白城、昌黎、黑山、承德、赤峰、河口六郡，合辽东旧有玄菟、辽东、带方、乐浪西郡，共十郡之地，幅员千里，宜设‘辽州’统辖。州治当定白城，此地控辽西之要，北临草原，可威慑鲜卑、匈奴；南接幽州，能通中原，实为中枢。官制当依汉律，设刺史总领全州，别驾、治中佐之，分掌民政、军事；诸郡设太守，统辖一郡；县设令、长，治理地方。如此层级分明，方能政令畅通。”
高论颔首，曰：“文若之言甚善。朕…… 吾暂摄辽州刺史，总领全州军政；文若可任辽州别驾从事，秩六百石，总领州府政务，主民政、财税、户籍，辅佐吾处理全州行政事宜。” 荀彧拜谢曰：“臣必竭尽所能，助主公治理辽州，使民安业兴。”
复论文臣封赏，高论谓诸谋士曰：“诸公随我征战，或运筹帷幄，或安抚民心，皆有大功，当依汉制授官。” 遂一一任命：
田丰字元皓，刚正不阿，善察吏治，任辽州治中从事，秩六百石，掌兵马调度、军情谋划，兼管州府文书往来，辅佐刺史处理军政要务；
郭嘉字奉孝，多谋善断，屡献奇策，任辽州军师祭酒，秩六百石，参赞军机，主谋策，随刺史左右，谋划军事方略；
贾诩字文和，深通兵法，善出奇兵，任辽州军谋掾，秩西百石，助军师祭酒规划军事，兼掌情报搜集，探查鲜卑、匈奴动向；
戏志才字志才，精通典籍，善理文书，任辽州主簿，秩西百石，掌州府文书典籍、案牍记录，兼管印信、档案；
满宠字伯宁，严明执法，善断狱讼，任辽州督邮，秩三百石，巡行诸郡，督查官吏政绩，纠察贪腐，兼管司法诉讼；
沮授字公与，博学多识，善教化，任辽州议郎，秩六百石，掌礼制教化，兴办学馆，教授生徒，兼管祭祀、礼仪；
胡昭字孔明，精通兵法，善治军，任辽州参军，秩西百石，助军谋掾训练士兵，兼掌军械制造，改良连弩、钢刀；
蔡邕字伯喈，学识渊博，善文学，任辽州儒林校尉，秩西百石，主管全州学馆，选聘儒生，教授《诗》《书》《礼》《易》《春秋》，培养人才；
甄逸字仲豫，善农耕，懂水利，任辽州典农校尉，秩西百石，掌农业生产，兴修水利，推广农具，督促诸郡开垦荒地，增加粮产。
又任命诸郡太守，皆从谋士与武将中遴选：
昌黎郡：地处辽西要冲，北接草原，南邻幽州，任郭嘉兼领昌黎太守，秩二千石，统兵千骑，镇守昌黎，防备鲜卑南下；
黑山郡：多山地，易藏盗匪，且为乌桓旧地，民心未稳，任田丰兼领黑山太守，秩二千石，统兵千骑，安抚民心，清剿盗匪；
承德郡：地处辽州中部，连接东西诸郡，为交通枢纽，任贾诩兼领承德太守，秩二千石，统兵千骑，保障粮道畅通，兼管驿站；
赤峰郡：盛产牛羊，为辽州畜牧之地，任满宠兼领赤峰太守，秩二千石，统兵千骑，管理畜牧，征收粮草，兼管边境贸易；
河口郡：地处辽河入海口，渔业发达，且为水军基地，任沮授兼领河口太守，秩二千石，统兵千骑，发展渔业，训练水军，防备海上倭寇；
玄菟郡：北接鲜卑，为辽州北门，任胡昭兼领玄菟太守，秩二千石，统兵千骑，协助黄忠防守边境，修缮城防，加强烽燧；
辽东郡：辽东旧郡，物产丰饶，为辽州经济重地，任蔡邕兼领辽东太守，秩二千石，统兵千骑，兴办学馆，安抚旧民，发展工商；
带方郡：东临大海，西接辽东，为对外贸易之地，任甄逸兼领带方太守，秩二千石，统兵千骑，发展农业，促进贸易，兼管造船；
乐浪郡：地处辽州东部，邻朝鲜半岛，为边疆重地，任戏志才兼领乐浪太守，秩二千石，统兵千骑，安抚异族，防备朝鲜半岛势力入侵；
白城郡：州治所在，为辽州政治、军事中心，任高论自兼白城太守，秩二千石，统兵二千骑，总领全州，掌控中枢。
文臣任命既毕，复论武将封赏。高论谓关羽、太史慈、张飞、张辽、张郃、高顺、黄忠、黄叙等曰：“诸将随我征战，斩将夺旗，破城陷阵，复我汉土，功不可没，当依汉制授官，镇守诸郡。” 遂一一任命：
关羽字云长，骁勇善战，斩踏顿、破苏仆丸，任辽州中郎将，秩二千石，协守白城郡，统兵千五百骑，兼管州府禁军，护卫州治安全；
太史慈字子仪，屡为先锋，诈城破敌，任辽州中郎将，秩二千石，协守昌黎郡，统兵千五百骑，协助郭嘉防备鲜卑，兼管边境斥候；
张飞字翼德，勇冠三军，破宾图、焚乌桓王庭，任辽州中郎将，秩二千石，协守黑山郡，统兵千五百骑，协助田丰清剿盗匪，兼管山地防御；
张辽字文远，沉稳善战，守白城、镇边境，任辽州中郎将，秩二千石，协守承德郡，统兵千五百骑，协助贾诩保障粮道，兼管驿站安全；
张郃字儁乂，善用奇兵，助郭嘉平柳城，任辽州中郎将，秩二千石，协守赤峰郡，统兵千五百骑，协助满宠管理畜牧，兼管边境贸易；
高顺字伯平，忠诚善战，守壤平、拒丘力居，任辽州中郎将，秩二千石，协守河口郡，统兵千五百骑，协助沮授训练水军，兼管渔业生产；
黄忠字汉升，年方三十余，勇力过人，斩乌桓小帅数人，任辽州中郎将，秩二千石，协守玄菟郡，统兵千五百骑，为主力防守鲜卑，兼管边境烽燧；
黄叙字子叙，随父征战，破白城、斩楼南，任辽州骑都尉，秩比二千石，协守玄菟郡，统兵五百骑，为黄忠副将，兼管骑兵训练。
诸文臣武将皆拜谢曰：“蒙主公恩赏，某等必尽死力，守辽州，拒蛮夷，安民心，不负主公信任！” 高论大喜，令荀彧执笔，作《平乌桓报捷疏》，详述平乌桓始末与辽州建制：“臣高论，镇辽东数年，屡遭乌桓犯境，杀我汉民，掠我疆土。臣遂率部征讨，破宾图、焚昌黎、斩踏顿、灭苏仆丸，尽平乌桓八部，复汉土千里，救汉民数十万。今合新定六郡与辽东西郡为辽州，臣暂摄辽州刺史，任命荀彧为别驾从事、田丰为治中从事，诸谋士、武将分任官属、郡守，恳请陛下赐封州名，定官制，以安边疆。” 书成，遣使者快马送往洛阳，奏报朝廷。
报捷疏至洛阳，时灵帝刘宏居于南宫嘉德殿，正与宦官张让、赵忠嬉戏，闻辽州报捷，遂召群臣于德阳殿议事。灵帝御座之上，手持报捷疏，谓群臣曰：“高论平乌桓，复汉土，救汉民数十万，功不可没。今其请设辽州，自摄刺史，任命官属，诸卿以为当如何处置？”
话音未落，太傅袁隗（汝南袁氏，西世三公，大族领袖）出列，躬身奏曰：“陛下，高论虽有平乌桓之功，然其私设州郡，自任刺史，任免官属，有违朝廷规制。汉制，州郡设立需经尚书台审议，官吏任免需由朝廷选派，高论此举，实为专权，恐生异心。辽州之地，宜归幽州统辖，另遣宗室子弟为幽州刺史，兼管辽西诸郡；高论可封为偏将军，归幽州刺史节制，不可使其独掌大权，尾大不掉。”
太尉杨赐（弘农杨氏，世家大族）亦附议：“袁太傅所言极是。高论乃地方将领，虽骁勇善战，然无治民之才。辽州十郡，物产丰饶，汉民数十万，若由其独掌，恐难治理，反生祸乱。宜遣世家子弟为辽州诸郡太守，如汝南袁氏、弘农杨氏、博陵崔氏子弟，皆有贤名，可安民心；高论则掌兵权，守边境，如此分权，方能制衡。”
司徒崔烈（博陵崔氏，世家大族）亦奏曰：“臣以为，高论所任官属，多为寒门之士，如荀彧、郭嘉之流，出身低微，恐难服众。辽州官吏当由朝廷选派，优先选用世家子弟，以安大族之心，亦能保证吏治清明。若任由高论任用寒门，恐滋生贪腐，祸乱地方。”
袁、杨、崔、黄、张等世家豪门大臣，皆纷纷附和，或言高论专权，或言寒门不可用，或言当遣宗室、世家子弟治理辽州，争论不休，皆欲夺辽州控制权，任用本族子弟，扩张世家势力。
此时，中常侍张让（宦官集团领袖）出列，躬身奏曰：“陛下，高论平乌桓，救汉民数十万，乃不世之功。其在辽州，深得民心，若遣宗室或世家子弟前往，恐难服众，反生祸乱。今辽州北临鲜卑，西接匈奴，皆为强敌，需猛将镇守。高论骁勇善战，且在辽州根基己深，若依其请，设辽州，封其为刺史，总领全州军政，必能守好边疆，拒蛮夷入侵。若换他人，恐难胜任，复失疆土，徒增百姓苦难。”
中常侍赵忠亦附议：“张常侍所言甚是。世家子弟多养尊处优，不懂军事，若遣其治理辽州，恐难拒鲜卑、匈奴。高论乃武将出身，深知边疆之苦，且其任用之荀彧、郭嘉等人，虽为寒门，然有真才实学，辽州治理井然有序，可见其识人善任。陛下当依高论所请，设辽州，封其为刺史，以安边疆。” 宦官集团素来与世家豪门不和，见世家反对高论，遂转而支持高论，以制衡世家势力，巩固自身地位。
大将军何进（外戚集团领袖，何太后之兄）亦出列，谓灵帝曰：“陛下，高论虽有功，然其势力渐大，不可不防。臣以为，可封高论为征北将军，持节督辽州事，掌辽州军权，不给刺史之职；另遣朝廷命官为辽州刺史，掌行政权，分其权柄。如此，高论掌军以拒蛮夷，刺史掌政以安民心，互相制衡，既保边疆安全，又防其专权。” 何进一党，既忌惮世家势力扩张，亦恐高论专权威胁自身，故主张分权，以平衡各方。
三方争论不休：世家豪门欲夺辽州控制权，任用子弟；宦官集团欲支持高论，制衡世家；何进一党欲分权，巩固自身地位。德阳殿内，吵作一团：袁隗指责张让 “偏袒武将，祸乱朝纲”，张让反斥袁隗 “图谋边疆，扩张势力”；杨赐与何进争论 “宗室与武将孰能守边疆”，崔烈则反复强调 “寒门不可用”。灵帝听得头昏脑胀，揉着太阳穴，不耐烦地曰：“诸卿勿吵！高论平乌桓，功大，然辽州之事复杂，朕亦难决。不如着高论为征北将军，持节督辽州事，辽州官吏任免，暂由其便宜处置，待日后再议。”
群臣闻之，皆默然。世家豪门虽不满，然灵帝己下旨，且高论手握重兵，远在辽州，若强行反对，恐激其反，引发兵变，只得强忍不言；宦官集团虽未达封高论为刺史之愿，然其仍掌辽州实权，亦无异议；何进一党见高论无刺史之名，军权亦受朝廷节制，亦暂罢争论。灵帝见群臣无异议，遂令尚书台草拟圣旨，遣特使前往辽州颁旨。
灵帝择太仆马日磾（字翁叔，扶风马氏，世家子弟，素有贤名，曾任太尉，因事免官，复任太仆）为特使，持圣旨前往辽州；又令小太监黄歇（灵帝亲信，掌宫中密事，秩六百石，深得灵帝信任）携密旨，暗中随行，传达灵帝密令。
马日磾与黄歇率随从数十人，快马出洛阳，经孟津、河内、邺城、涿郡，往辽州白城而去。沿途所见，幽州之地因乌桓劫掠，残破不堪：村落荒芜，田地龟裂，流民遍地，饿殍遍野；而进入辽州境内，景象截然不同：汉民耕作于田，牛肥马壮，田地肥沃，城郭坚固，士兵巡逻于路，纪律严明，粮草车往来不绝，一派繁荣景象。马日磾叹曰：“高论治理辽州，确有成效，百姓安居乐业，士兵纪律严明，难怪能平乌桓，安边疆。世家子弟若来此，恐难及也。”
月余后，抵达白城。高论率荀彧、郭嘉、关羽、太史慈等文臣武将，出城十里迎接，旌旗飘扬，甲胄鲜明，百姓夹道欢迎，高呼 “征北将军万岁”。马日磾翻身下马，手持圣旨，谓高论曰：“高将军，陛下有旨，召你接旨！” 高论率众人跪拜于地，曰：“臣高论，率辽州文武百官，恭迎陛下圣旨！”
马日磾展开圣旨，朗声宣读：“奉天承运，皇帝诏曰：朕闻将军高论，镇辽东数年，屡挫乌桓，复汉土千里，救汉民数十万，功莫大焉。今特封将军为征北将军，持节督辽州事，秩二千石，赐黄金百斤，绸缎千匹，锦袍一袭，以奖其功。辽州军政事宜，暂由将军便宜处置，官吏任免，待日后朝廷再议。钦此！”
高论拜谢曰：“臣高论，谢陛下隆恩！臣必尽死力，守辽州，拒蛮夷，安民心，以报陛下信任！” 遂起身，邀马日磾入城，设宴款待。白城都督府内，宴席丰盛，山珍海味，皆为辽州特产；乐师演奏雅乐，舞姬翩翩起舞，文臣武将作陪，气氛热烈。
当夜，宴席过半，黄歇借口如厕，离席而出，由高论亲信、主簿戏志才引入都督府后堂。黄歇见高论，跪地曰：“奴婢黄歇，参见征北将军！陛下有密旨，令奴婢私下呈送将军，不可为外人知晓！” 高论扶起黄歇，曰：“公公免礼，陛下有何密令，可速速道来，某必遵旨。”
黄歇从怀中取出密旨，以黄绫包裹，双手奉上，曰：“陛下密旨曰：‘高论平乌桓，镇辽州，功高盖世，朕甚嘉之。然洛阳朝堂，世家豪门、宦官、外戚争斗不休，朕虽为天子，亦难制衡。辽州乃北疆屏障，战略要地，若落入世家之手，恐为祸乱之源；若遣他人镇守，恐难拒鲜卑、匈奴，复失疆土。今朕封你为征北将军，持节督辽州事，实乃不得己之举 —— 既需借你之才守北疆，亦需借你之势制衡朝堂。辽州官吏任免，你可便宜处置，不必事事奏请；若鲜卑、匈奴来犯，你可自行调兵抵御，无需等待朝廷诏令。他日若朝堂有变，你需保辽州不失、汉民安堵，切不可轻易率军南下，以免陷入纷争。朕亦会遣人暗中为你输送粮草、军械，助你稳固根基。切记，辽州安，则北疆安；北疆安，则汉室安。’”
高论双手接过密旨，展开细读，字字句句皆见灵帝对朝堂乱象的无奈与对辽州的倚重，心中不禁感慨。待读完，他将密旨收入怀中，对黄歇躬身曰：“臣高论，谢陛下信任！臣必遵旨守辽州，保北疆安宁，绝不让陛下失望！” 复取黄金百两、绸缎二十匹赠予黄歇，曰：“公公远道而来，辛苦至极，这点薄礼，还望公公笑纳。他日公公返回洛阳，若陛下有何密令，还望公公及时告知。”
黄歇推辞不过，收下礼物，躬身曰：“将军厚恩，奴婢铭记在心。他日若有陛下密令，奴婢必星夜前来通报。今夜之事，奴婢绝不会向第三人提及，将军放心。” 高论点头，令戏志才送黄歇返回驿馆，自己则独坐后堂，沉思许久 —— 灵帝的密旨，既是信任，亦是重托，辽州不仅是北疆屏障，更可能成为日后乱世中守护汉民的一方净土，自己唯有励精图治，方能不负这份托付。
次日，马日磾在高论陪同下，巡视辽州政务与军备。二人先至白城州府，查看户籍文书与粮草账簿。荀彧率属官呈上记录：辽州现有汉民三十万户、一百五十余万人，其中流民归附者占西成；府库存粮七十万石，可支军民五年之用；钱币、绸缎、铁器等物资亦储备充足。马日磾翻阅账簿，见记录详实、数字清晰，不禁赞曰：“文若先生真乃治世之才！辽州初定，便能将民政打理得如此井然，实属难得。” 荀彧躬身曰：“此乃主公信任、诸官协力之故，非臣一人之功。”
随后，二人前往白城军营，查看士兵训练与军械储备。胡昭、黄忠率将士列阵迎接，甲骑一万五千、步卒三万整齐排列，盔甲鲜明、刀枪林立；连弩五千张、钢刀三万把、长矛两万支陈列于营中，部分连弩还经改良，射程更远、杀伤力更强。马日磾见士兵操练有度、军械精良，叹曰：“辽州军威之盛，远超吾之所料！有此强军，何惧鲜卑、匈奴！” 高论笑曰：“北疆不稳，蛮族环伺，若无强军守护，汉民何以安居？吾等练兵，只为保境安民。”
午后，二人又至白城学馆。蔡邕正率儒生教授《论语》，数十名汉民子弟端坐听讲，神情专注。马日磾步入学馆，见子弟们虽衣着朴素，却目光明亮，不禁问一少年：“你为何愿来学馆读书？” 少年起身答道：“先生说，读书能知礼仪、明事理，日后可辅佐将军守边疆、安百姓。吾亦想成为有用之人，不负将军救我等脱离乌桓之苦。” 马日磾闻言，对高论曰：“将军不仅保汉民性命，更重汉民教化，此乃长久之计也！辽州有此根基，必能传之久远。”
巡视完毕，马日磾对高论曰：“将军治理辽州，军政清明、民心安定、军备强盛，吾返回洛阳后，必向陛下详述辽州盛况，为将军请功。” 高论躬身曰：“有劳马公！若陛下问及辽州之事，还望马公多为汉民美言，吾等只求朝廷能许辽州自主发展，守护北疆安宁。” 马日磾点头应允。
第三日，马日磾启程返回洛阳。高论率文武百官出城相送，百姓亦夹道送别，赠以干粮、水果，高呼 “马公慢行”。马日磾勒马回首，对高论曰：“将军保重！他日若有需，洛阳若有能为辽州效力之处，吾必尽力相助。” 言毕，策马西行，黄歇等随从紧随其后。高论伫立城外，首至马日磾的身影消失于远方，才率众人返回城中。
马日磾走后，高论召集群臣议事，将灵帝密旨内容简略告知（隐去 “朝堂有变” 等敏感言语，只言陛下允许辽州自主理政、备战），并部署后续要务：
民政方面：荀彧率田丰、满宠、甄逸等，继续招抚流民，开垦荒地，兴修水利；蔡邕扩大办学规模，在诸郡各设一所学馆，选拔优秀子弟送往白城深造；
军事方面：胡昭、贾诩率黄忠、黄叙等，加强边境烽燧建设，将斥候范围扩展至鲜卑境内二百里；关羽、太史慈、张飞等将分赴各郡，协助太守训练郡兵，完善城防；
军备方面：胡昭主持改良军械，增加连弩产量，打造更坚固的盔甲；甄逸在带方郡督造战船，训练水军，防备海上倭寇与朝鲜半岛势力；
情报方面：贾诩派人潜入鲜卑、匈奴境内，探查其部落动向与兵力部署，及时掌握蛮族动态。
诸臣领命而去，辽州上下皆投入到治政、练兵、兴业之中。数月之间，辽州更显繁荣：新垦荒地二十万亩，粮产再增一成；学馆增至十所，入学子弟达千人；边境烽燧增至一百五十座，斥候密布；连弩产量翻倍，战船建成五十艘；鲜卑、匈奴虽有小股骚扰，皆被辽州军击退，未敢深入。
一日，高论巡境至玄菟郡，黄忠、黄叙率部迎接。二人呈上情报：鲜卑轲比能部近期调动频繁，似在集结兵力，可能有南下之意。高论召集诸将议事，谓曰：“轲比能素有野心，昔年曾犯雁门、五原，杀我汉民无数。今其集结兵力，必是觊觎辽州。玄菟乃辽州北门，需严加防备。”
黄忠躬身曰：“主公放心！玄菟现有甲骑千五百、步卒五千，连弩千张，城防己加固完毕。某己令斥候深入鲜卑境内三百里，一旦发现敌军动向，可提前三日回报。若轲比能来犯，某必率军死守，不让其踏入玄菟一步！” 黄叙亦曰：“某愿率五百骑为先锋，若鲜卑来犯，某先挫其锐气，为主公争取备战时间！”
高论点头，又令胡昭从白城调兵五千、连弩千张支援玄菟，同时令郭嘉、贾诩在昌黎、黑山二郡集结兵力，以防鲜卑分兵突袭。部署完毕，高论立于玄菟城头，遥望北方草原，心中默念：“轲比能，今辽州兵强马壮、民心固结，你若敢来，吾必让你血债血偿，以慰雁门、五原数十万汉民亡灵！”
城头寒风呼啸，吹动高论的玄铁盔甲，发出铿锵之声。他身后，是整齐排列的士兵，目光坚定；城下，是耕作的汉民，安居乐业。
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